制圖：張芳曼
走出養老保險改革認識誤區(觀察與思考)
鄭功成
近幾年，多次到東、中、西部多個省市進行社會保障專題調研，一個最為深刻的印象，就是養老保險已經成為全社會普遍關注的熱點話題。一方面，人們對我國社會養老保險實現制度全覆蓋并讓所有老年人都能按月領取一筆數額不等的養老金、對企業離退休人員養老金連續10年增長持肯定態度；另一方面，也有人深感懷疑、不安與焦慮，比如，擔心社會養老保險制度不可靠，不滿機關事業單位與企業職工養老金雙軌制等。當前在養老保險改革方面存在一些認識誤區和疑慮，有必要進行客觀分析和理性回應。
●社會養老保險制度可靠嗎？
有必要澄清養老金缺口、個人賬戶空賬問題
所謂養老金缺口，是指養老保險基金收不抵支的狀況，分三種情況：一是當期(年)出現的收支缺口；二是歷史留下的收支缺口，即所謂歷史欠賬；三是未來收支缺口，即預測在若干年后可能出現的收不抵支現象。如果不加定語，養老金缺口就是指當期收不抵支狀況。當前一些媒體不時報道的職工養老金缺口問題，其實是一個被有意或無意模糊化了的說法。因為它往往將歷史的、當期的、未來的情況混淆在一起，或者以地區分割的、非正常情形下的局部缺口來替代正常情形下的全國收支狀況，或者對基于國際慣例與政府公共責任的財政補貼作了剔除，結果造成不必要的人心惶惶。
企業職工基本養老保險制度是我國社會保險法中明確的全國性制度安排，下面表格中的數據充分表明，全國企業職工基本養老保險基金每年都有結余，當期根本不存在缺口。這是一個客觀事實。
從下表可見，我國企業職工基本養老保險基金的收支規模和滾存結余的基金積累規模都在持續擴大，財政補貼所占比例雖有起伏，但總體呈相對下降趨勢。從全國看，這一制度財務狀況良好。至于有人說這種結余中的財政補貼部分應當扣除，是不懂社會保險制度知識的表現。社會養老保險制度120多年前始建于德國，當時就是由政府分擔責任的，這是政府承擔公共責任的一種具體體現。何況我國的財政補貼事實上是對計劃經濟時代中老年職工養老金歷史欠賬的一種補償。因此，一部分地區當期出現養老金缺口而另一部分地區出現結余所反映的問題，不是養老保險資金不足，而是制度處于地區分割情形下地區之間養老金難以調劑，治本之策應當是盡快依法將這一制度提升為全國統一的制度安排。
歷史留下的職工養老金缺口確實存在，這是從現收現付制向統賬結合制轉變、從單位保險制向社會保險制改革的必然結果。上世紀智利將現收現付型公共養老金改革成個人賬戶式養老金時，也曾出現巨額缺口，只不過智利采取的是做實個人賬戶而發行長達數十年特種國債的做法。我國目前出現個人賬戶空賬現象，是因為我國選擇了與智利不同的償債方式。智利一次性做實個人賬戶，政府需要承擔長期國債償還義務；我國部分做實個人賬戶，政府逐年給予相應支出補貼。兩者殊途同歸，都是由政府承擔制度轉型成本的償付責任。因此，不應因個人賬戶出現空賬而動搖對社會養老保險制度的信心。
對于一些人預測未來可能出現的養老金缺口，確實需要居安思危、提前應對。但預測所依據的變量不同，結果也會不同。決定未來收支缺口的因素有很多，包括經濟增長率、人口增長率、對現行制度的適度調整等，這些因素發生變化，預測結果就會變化。拿人口因素來說，普遍的預測結論是2030年老年人口超過3.6億，但這只是基于過去計劃生育政策和以60歲為老年人基準年齡的預測，而隨著計劃生育政策調整，以及人均預期壽命延長導致老年人基準年齡的提升，這個預測結論必然會發生偏差。預測數據可以作為決策參考，但不應片面強調悲觀預測結果而令公眾喪失對制度的信心。
●基金積累越多越好嗎？
不能用開銀行的思維方式辦養老保險
有人認為養老保險基金積累越多越好，這是銀行家開銀行的思維方式，但發展養老保險不是開銀行。養老基金的積累不僅取決于未來的需要，還要考慮代際負擔公平以及資本市場風險，并非越多越好。以社會養老保險制度創始國德國為例，其人均預期壽命超過80歲，但養老保險制度堅持采用現收現付模式，追求的是年度收支平衡。當2011年出現年度基金盈余45億歐元時，德國政府決定從2012年起將養老保險費率從19.9%(勞資繳費各占50%)降至19.6%，并提升退休者的養老金待遇，但同時從2012年1月1日開始延遲退休年齡，從65歲逐步延長到2029年的67歲。德國社會養老保險制度120多年穩定發展的事實表明，只要制度設計合理并適時調整，即使沒有基金積累，也能夠實現可持續發展。而采取完全積累制的美國401K私人養老金計劃，其資產在2008年國際金融危機中縮減率高達26%，表明基金制養老金難以規避資本市場風險。因此，對養老保險基金積累的理性態度應當是：收不抵支無疑不可持續，適度的基金積累是未雨綢繆，但積累過多則有違代際公平并可能潛藏巨大的貶值風險。我國當前養老保險基金積累規模已達2萬多億元，當務之急是避免基金持續貶值，實現保值增值。
綜上，作為全國性制度安排，我國職工基本養老保險并不存在當期基金缺口問題，局部地區缺口是制度地區分割導致繳費負擔不公、基金余缺分化的不良后果，在實現基金全國統籌后會自然消失。再加上個人賬戶空賬將逐步化解，已有基金積累為制度長遠發展提供支持，我國社會養老保險制度應當是可靠的。再看世界上不時傳來商業保險公司破產的消息，但迄今從未出現社會養老保險制度破產的情況，表明這一制度因循多方分擔責任、群體互助共濟、政府財政擔保的法制化軌道，可以提供穩定的養老保障。
●困擾制度改革的難題能破解嗎？
根本辦法是優化養老保險制度頂層設計
強調社會養老保險制度的可靠性，并不意味著我國現行制度沒有缺陷。調研發現，我國社會養老保險制度在已具有普惠性特征的同時，還存在如下問題：一是養老保險制度承擔著超越自身功能的壓力，形成了“養老金水平越來越高—人們期望越來越高—不滿意度越來越高”的怪圈。二是企業職工養老保險制度與機關事業單位退休制度長期雙軌并存的格局，損害了老中青三代人的養老權益公平。三是職工基本養老保險制度仍然處于地區分割狀態，不僅造成各地費率負擔不均與互濟性弱化，而且影響市場經濟公平競爭大局與地區協調發展全局。四是責任不清與責任分擔機制失衡：歷史責任與現實責任、政府責任與市場責任、中央政府責任與地方政府責任仍然缺乏清晰的邊界；企業與政府負擔重、個人負擔輕，中央政府負擔重、地方政府負擔輕。針對這些問題，當前特別需要做好養老保險制度的頂層設計。現行制度是頂層設計的基礎，不可能推倒重來。應從現實條件出發，突出普惠性、公平性、互濟性與可持續性理念，促使養老保險制度體系優化之后走向成熟、定型。
理論上可以將社會養老保險制度改革的總目標確定為：到2020年，建成由職工基本養老保險、公職人員基本養老保險、居民基本養老保險組成的法定養老保險制度體系，輔之以補充養老保險，覆蓋90%以上的城鄉適齡參保人口，為每個退休者提供相對公平、水平適當的養老金。在替代率方面，職工與公職人員的基本養老保險(第一層次)替代率可設定為45%左右，企業年金與職業年金(第二層次)替代率可設定為10%—25%，兩個層次養老金合計替代率達到55%—70%。在基金積累規模方面，應統籌考慮戰略儲備基金與個人賬戶基金積累規模，如果偏重戰略儲備基金積累就應減少個人賬戶基金積累，如果偏重個人賬戶基金積累則應控制戰略儲備基金規模，基金積累總量可以確定為同期GDP的10%—20%。這樣，既能保證滿足未來養老金支付高峰期的資金需要，又可規避基金貶值風險。
深化改革具有緊迫性，改革方案應有可操作性。當前，需要打出優化制度安排的組合拳：一是盡快制定職工基本養老保險基金全國統籌方案，在全國實現費率統一、待遇調整公平、經辦統一、信息統一。二是逐步調整籌資責任分擔機制，實現養老保險責任分擔相對均衡。在全國統籌的基礎上，可以考慮將用人單位與參保者個人的實際總繳費率控制在20%，其中個人繳費率為8%，單位繳費率降低至12%；同時明確財政對各類養老保險的固定補貼比例。三是盡快啟動機關事業單位養老保險改革，實現機關事業單位職工繳費參保，并采取與企業職工一樣的待遇調整辦法。四是盡快明確養老保險基金投資政策，包括基金管理層級、投資方式及個人賬戶所有者收益回報率等。
需要指出的是，在深化養老保險制度改革時，有兩個時下流行的預期需要調整。一是指望制度優化一蹴而就。這并不現實。養老保險制度建設十分復雜，從現實制度安排到理想制度安排需要相應的過渡方案，需要一個時間過程。二是指望優化制度即可以完全消除養老金差距。這同樣不現實。養老保險待遇高低取決于個人繳費多寡與繳費年限長短，個人繳費額和繳費年限不同，其養老金水平也會有高低之別。養老保險改革的目的，是在實現機會公平、權益公平的條件下，將當前過大的養老金差距控制在合理區間，而不是實行新的平均主義。
●社會養老保險制度能解決所有養老問題嗎？
老有所養需要一個完整的養老制度體系
調研中還發現，人們對養老保險普遍期望過高，幾乎將養老保險制度等同于老有所養的全部制度安排。事實上，養老保險能為老年人提供一定經濟來源，卻無法自動解決老年人所需養老服務等問題。我國作為世界上人口最多、老齡化速度最快、老年人口規模最大、家庭保障功能持續弱化最顯著的國家，更需要建立一個完整的養老制度體系。養老保險與養老服務構成其中兩大支柱。此外，還需要建立老年福利津貼、完善老年優待政策等。完整的老有所養制度體系如下圖所示。
當前，養老服務發展滯后已成為老有所養制度體系中的短板，日益嚴重地影響越來越多老年人的生活質量。補上這一短板，必須多管齊下：一是盡快做好統籌規劃，通過對養老服務對象分類、對養老服務需求分層，實現養老服務設施合理布局。二是整合相關資源。打破城鄉分割、官民分辦養老機構的格局，按照城鄉一體、官民融合的思路，最大限度地調動公共資源、社會資源與市場資源，促使養老服務走上社會化發展道路，并防止養老機構建設過度商業化。三是樹立立足社區的發展理念，確保養老服務設施符合國情和老年人居家或就近養老的意愿，多建社區型養老服務連鎖店，少建隔離式的集中養老機構。四是促進社會組織發展，使其成為養老服務生力軍。五是重視養老服務專業人才培養，打造一支數以千萬計的養老服務隊伍。六是在努力維護家庭保障、親鄰互助傳統的同時，培育鼓勵公眾參與養老志愿服務的新型養老文化。總之，只有讓養老服務成為與養老保險并重的支柱性制度安排，才能真正實現老有所養的民生目標。
(作者為中國人民大學教授)