按照十八屆三中全會的部署，淘汰落后產能是經濟結構調整的重要任務。然而，淘汰落后產能并非易事，在淘汰過程中可能存在多種風險。因此，加強落后產能過程中的風險控制，對加快經濟結構調整，促進產業健康發展，具有重要意義。

    一、淘汰落后產能過程中存在多重風險

    風險一：地方經濟增長可能失速

    落后產能往往更多集中在經濟相對比較落后的地區，有些地區落后產能所屬行業還是當地的支柱產業。淘汰這些行業的落后產能，如果沒有其他接續產業跟上，則會對該地區經濟增長形成較大沖擊，導致短期經濟增長速度下滑。經濟增長失速又會引發其他相關問題，如導致地方財政收入減少、企業和地方債務增加、企業效益和職工收入下降、就業崗位減少、社會不穩定因素增加等。

    風險二：產業和產品可能出現斷檔

    我國現有210種工業品產能居世界第一，但這些產業總體上仍處于全球產業鏈的中低端，有接近1/5的產能比較落后。落后產能不同于過剩產能。過剩產能受經濟周期影響較大，當經濟出現復蘇，特別是市場需求出現復蘇時，過剩產能可以得到部分甚至全部消化。而落后產能則不同，受技術進步和國家產業政策影響較大，即使經濟復蘇也將被淘汰。

    從某個具體地方來看，落后產能在當初形成時是有依據的。雖然落后產能生產技術水平相對較低，生產消耗和排放較大，但它參與了當時當地的產業分工，有的經過若干年的發展已成為當地的主導產業和產品。在經濟發展進入新階段后，這些落后產能已不能適應消費結構升級、技術進步和國家產業政策調整的需要，必須要淘汰。在市場經濟條件下，淘汰落后產能與形成新產能(或接續產業)是同步進行的，但在我國目前政府主導經濟發展的體制下，淘汰落后產能與形成新產能(或接續產業)可能不同步，由此導致產業和產品可能出現斷檔，即舊產業和產品被淘汰了，但新產業和產品卻沒有銜接上來。

    風險三：地方財政收入出現下降

    我國的財政體制與發達國家有很大不同，屬于中央與地方分權的財政體制，這種財政體制雖然能夠調動地方政府發展經濟的積極性，但也成為淘汰落后產能的重要制約因素。企業數量多少、產能大小、產值大小是決定地方政府財政收入的主要因素。淘汰落后產能會減少地方財政收入的來源。特別是對那些落后產能集中又缺乏現代接續產業的經濟落后地區來說，淘汰落后產能，將在短期內大幅減少財政收入，并引發其他相關問題。

    地方財政收入的下降，將削弱當地政府提供公共服務的能力。如山西省汾西縣，在2004年煤炭等行業發展的全盛期，財政收入達到了1.5億元，但隨著大量落后產能和企業被淘汰，該縣的財政收入銳減到8000萬元，直接影響到當地的公共基礎設施建設。

    風險四：金融信貸風險增加

    大多數企業的發展都離不開大規模銀行信貸的支持。目前，我國企業債務占G D P的比重已超過120%。隨著經濟增速下行，許多企業借新還舊、延期展期的壓力在加大，即債務償還的壓力在加大。還有些企業特別是國有企業還涉及地方政府債務，情況就更為復雜。

    隨著淘汰落后產能進程的加快，部分企業面臨破產，部分企業產品和生產線面臨淘汰，部分企業效益出現大幅下降，由此引發企業資金鏈風險，引發企業和地方政府債務償還風險，進而可能導致部分金融機構的信貸資產質量下降，增加銀行信貸風險。同時，值得注意的是，許多落后產能企業被淘汰的生產設備一般屬于專用性較高的設備，轉向生產其他產品的可能性較小，這會增加企業抵押物貶值的風險，若整個行業都淘汰落后產能，可能引發“多米諾骨牌效應”。

    風險五：就業崗位減少，職工安置困難

    在淘汰落后產能過程中，如果新的接續產業不能同步發展起來，必然會出現部分企業破產，部分企業的產量下降，部分企業的效益下降，部分創業者在這些產業領域中卻步，由此導致短期就業崗位減少，下崗人員增加。

    對下崗人員進行再就業安置，也會面臨許多困難，如新的就業崗位太少，再就業的渠道不暢，再就業政策落實不到位，淘汰落后產能的配套資金不到位，下崗失業人員缺乏重新再就業的能力等。

    二、加強淘汰落后產能過程中的風險控制

    一是加強統籌規劃。淘汰落后產能是一項系統工程，涉及許多相關部門，因此需要各部門加強統籌協調，制定科學合理的規劃和工作方案。要對不同行業的落后產能進行分類處理，避免“一刀切”進行淘汰。要依據規劃和形勢變化把握好淘汰落后產能的力度和節奏。

    二是加快培育接續產業。在淘汰落后產能的同時，要加快培育新的接續產業。培育接續產業的關鍵是加快開發新技術，培育新產品，特別是加快開發出一批具有自主知識產權、國內領先的新技術，培育一批附加值較高、具有市場競爭力的新產品。

    三是深化銀政企協作。淘汰落后產能需要社會各方的協同努力，特別是銀政企三方的協同努力。政府要為淘汰落后產能創造良好的政策環境，維護穩定的秩序。銀行要為落后產能行業中的企業提供信貸支持。企業要積極推進技術升級和產品創新等。同時，要建立淘汰落后產能的“銀政企”合作機制，三方定期就淘汰落后產能過程中遇到的問題進行溝通與協調。

    四是加大財政和金融政策支持力度。在淘汰落后產能過程中，要建立財政專項資金，對相關企業進行扶持。制定淘汰落后產能的財稅、金融和土地利用方面的激勵政策，鼓勵企業主動淘汰落后產能。

    五是保障企業職工的權益。保障落后產能行業中企業職工的權益，是能否順利推進淘汰落后產能工作的關鍵。為此，要為下崗職工提供必要的經濟補償，提供最低生活保障，妥善安置好下崗職工，同時要加大培訓力度，提升下崗職工的再就業能力。

    (作者單位：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所、國家開發銀行研究院)