國務院日前發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，將完善農村產權制度，加快推進農村土地確權、登記、頒證，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權。 本報記者 王 越/攝

　　土地、戶籍、財政三方面制度改革應統籌考慮

　　記者 海 燕

　　國務院日前發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）提出，將完善農村產權制度，加快推進農村土地確權、登記、頒證，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權。在現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權(即“三權”)作為農民進城落戶的條件。至此，以往少數地方政府以“土地換戶籍”的做法被叫停。

　　專家認為，“土地制度”和“戶籍制度”并稱為新型城鎮化的制度基石。與戶籍改革相比，土地制度改革面臨的制度障礙更大，進展也更為緩慢。在《土地管理法》完成修訂之前，不少改革難以實現真正破局。但如果土地制度改革不能盡快取得突破，可能面臨與戶籍制度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮化進程。

　　明確完善農村產權制度

　　專家表示，農村產權制度改革正是土地改革的重點之一，已納入國土資源部今年的重點工作中。

　　《意見》明確提出，將建立城鄉統一的戶口登記制度，“農業”和“非農業”區分戶口性質的城鄉二元戶籍制度將成為歷史。不過，業界普遍認為，對戶籍制度改革需要將與戶籍制度相聯系的城鄉土地、保障、福利、公共服務、就業制度等聯動配套地開展改革。

　　記者注意到，針對土地制度的配套改革，《意見》有著明確的表述：完善農村產權制度。土地承包經營權和宅基地使用權是法律賦予農戶的用益物權，集體收益分配權是農民作為集體經濟組織成員應當享有的合法財產權利。加快推進農村土地確權、登記、頒證，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權。推進農村集體經濟組織產權制度改革，探索集體經濟組織成員資格認定辦法和集體經濟有效實現形式，保護成員的集體財產權和收益分配權。

　　《意見》還提出，建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。堅持依法、自愿、有償原則，引導農業轉移人口有序流轉土地承包經營權。進城落戶農民是否有償退出“三權”，應在尊重農民意愿前提下開展試點。在現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶條件。

　　一位接近國土資源部的專家表示，農村產權制度改革正是土地改革的重點之一，已納入國土資源部今年的重點工作中。作為上述改革的基礎工作，農村土地所有權和使用權的確權登記工作正在推進。中央農村工作領導小組辦公室相關負責人近期也表示，當前正在積極落實中央關于穩定現有的土地承包關系且長久不變的政策。同時也在加快推進農村土地的確權登記辦證工作，依法保障農民的土地承包經營權和宅基地使用權。

　　同步推進改革

　　應該通過制定配套性改革方案來從整體上推進，實現土地——財政——戶籍改革的全面突破。

　　此前，由于農民土地財產權保障缺乏制度安排，農民的土地權益在很大程度上是模糊的，農民缺乏明確的制度預期，于是一些地方政府進行了如“土地換社保、土地換戶籍”等不合理的嘗試。據有關部門統計，高達九成受訪農民不愿土地換戶籍，這中間出現了很多諸如強迫交換、強行征地等侵犯農民權益的行為。

　　用土地換戶籍和社保解決了農業問題，但沒解決農民問題。土地流轉集中后，集約化程度提高，所有下鄉的企業能雇用的耕作農民數量實際大大減少了。在城市，“土地換社保”并非能徹底解決農民的發展問題。目前，就全國各地的試點來看，“土地換社保”換來的只是一部分保障或者淺層次低水平保障，并非完全保障。并且失去土地的農民也已經失去了退路。

　　這樣的制度也普遍受到業界質疑。

　　一位業內專家就表示，現有戶籍制度和土地制度看似一個管人、一個管地，似乎很不同，其實很有共性。其中，農民的退出權和自由進入權在這兩種制度下都沒有得到充分的保證；而如今戶籍改革已經啟動，相應的土地制度改革如果不盡快取得突破，有可能會出現兩種制度不相匹配的情況，最終拖累城鎮化整體進程。

　　中國人民大學經濟學院教授陶然就表示，我國長期實施的城鄉二元戶籍制度，客觀上已經和其他各項制度內嵌在了一起。推進戶籍制度改革，勢必涉及這一系列的制度調整。因此，在推進新型城市化過程中，政府應該把征地、戶籍、財政三方面制度改革統籌起來通盤考慮。否則，戶籍制度便很容易落空。此外，新型城鎮化需要戶籍土地改革聯動，如果沒有土地制度改革作為基礎，那么戶籍改革成本就會很高，也有可能會出現戶籍制度改革被土地制度鎖定的格局——年年談戶籍改革但實際上改不動的被動局面。

　　陶然建議，聯動推進戶籍制度改革，已經對包括農村土地在內的制度調整形成了倒逼態勢。從這個意義上說，應該通過制定配套性改革方案來從整體上推進，實現土地——財政——戶籍改革的全面突破。

　　復旦大學社會發展與公共政策學院教授任遠也表示，從整體性改革而言，必須要看到戶籍制度改革與土地制度改革的聯動性。“農村流出地的土地制度安排對于農村人口遷移和城鎮化選擇具有影響。小城鎮和中等城市的移民更加愿意獲得流入地城鎮的戶籍；而來自農村的移民對于獲得城鎮戶籍的期望則相對較弱，這是與擁有農村土地的因素相聯系的。因此，合理處理農村土地制度改革和戶籍制度改革的關聯性，對于推動農村人口離開土地進入城市，對于妥善協調人口遷移和城鎮化的關系尤其必要。”他表示。

　　他建議，農村土地產權應逐步和戶籍身份脫鉤，要將農村土地轉換為農村居民的法人財產權。通過積極發展基于農村土地財產權的市場流轉體制，可以幫助農民能夠根據自身的理性選擇，擺脫土地對遷移和進入城鎮的束縛，從而自覺地選擇遷移流動。

　　二元體制制約經濟發展

　　現有的二元土地制度已經成為推進新型城鎮化的障礙。

　　一個較為一致的業界觀點是，現有的二元土地制度已經成為推進新型城鎮化的障礙。

　　要破除這個障礙，破解我國城鎮化發展難題，就要加快改革我國現存土地制度中不合理的部分：首先，近期用三年時間，要做到確權發證，即明確規定農村居民從土地使用、經營及流轉中所具有的權利，并通過發證形式予以確認。

　　其次，應該盡快修改《土地管理法》、《城市房地產法》等法律中關于集體土地必須經過政府征收才可以進入土地一級市場的偏離憲法精神規定；盡快廢除公民、法人或者其他組織取得集體建設用地的征收征用審批程序；盡快按照“同地、同價、同權”原則，將集體土地和國有土地統一納入管理有序的土地市場。

　　最后，要確立鄉鎮在基層管理層面上的集體土地所有權調控地位，村社集體土地所有權的主體地位，形成鄉鎮村社權屬明晰，主體明確的集體土地所有權結構體系。在試點基礎上逐步擴大農民土地使用權范圍，賦予農戶對土地使用、收益和處分權等部分權利，保證農村集體土地使用權證的長期化和市場化，體現出市場對土地資源的優化配置基礎性作用。

　　也有專家建議，到“十二五”后期用五年時間，進一步完善以確權發證為前提的土地制度體系，要通過立法來保障農民的農村土地增值性收益。

　　改革土地征收征用制度，規范土地征收征用行為，保障農民的合法權益。對現行的土地征收征用制度，要明確界定公共利益的內涵和外延，科學界定土地征收征用后的土地使用性質，在土地征收征用中堅決杜絕少征多用、征而不用等“囤地”行為的發生，保證土地征收征用的規模適度，從根本上杜絕侵犯農民財產權的非公共利益目的的征地行為。

　　貫徹落實好土地用途管制制度，重點保護耕地和基本農田。逐步建立健全耕地特別是基本農田保護機制，在保證耕地特別是基本農田保護總量不減少、質量不降低的前提下，對市場條件成熟的區域，貫徹耕地特別是基本農田保護措施，保證土地用途管制制度的貫徹落實。

　　確保農村建設用地依法審批，完善農村建設用地的審批制度。當前，我國農村集體土地的審批主要在鄉鎮企業用地、農村居民住宅用地等方面。無論是轉包、轉讓、租賃、入股和互換等方式實行農村土地流轉，農村土地規模經營所必須的生產管理用房的審批，可以通過利用現有農村宅基地、廢棄地復墾轉換來解決，也可以通過申請臨時建設用地的方式來解決。但必須建立在不改變集體土地所有權、符合土地利用總體規劃、按規定繳納土地復墾保證金的前提下，按農村土地流轉管理辦法規范確定的權限逐級審核報批，既要實現耕地占補平衡，又要依法審批。