歧視性條款違反世貿原則 美國通脹削減法案擾亂國際市場

　　美式“護欄”：全球產業鏈之害

　　本報記者 柴雅欣

　　美國《通脹削減法案》已正式成為立法，其中有關歧視性電動汽車補貼條款引發多方不滿。相關措施以整車北美當地組裝等條件作為提供補貼的前提，對其他進口同類產品構成歧視，涉嫌違反世貿組織最惠國待遇、國民待遇等原則。

　　韓國、歐盟等世貿組織成員對此表達了嚴重關切或擔憂。我國商務部新聞發言人也表示，美國作為世貿組織成員，應以符合世貿組織規則的方式實施相關投資政策，維護公平競爭的貿易秩序。中方將持續跟蹤評估美方立法的后續實施情況，必要時將采取措施維護自身合法權益。

　　《通脹削減法案》為何涉嫌違反世貿組織最惠國待遇、國民待遇等原則？法案真能削減美國通脹嗎？記者采訪了中國銀行研究院資深研究員王家強、中國現代國際關系研究院美國研究所副研究員李崢。

　　法案對降低美國通脹而言杯水車薪，某些方面甚至反其道而行之

　　記者：美國《通脹削減法案》出臺背景是什么？

　　王家強：《通脹削減法案》是一部旨在通過減少財政赤字、降低消費成本、投資新能源等政策來抑制美國通貨膨脹的法案，涉及能源安全和氣候變化、醫療健康、稅制改革等領域。據稱，法案預計在未來10年將為美國增加約7370億美元財政收入，削減財政赤字超過3000億美元。

　　《通脹削減法案》實質上是《重建美好未來法案》的“縮減版”，后者是拜登政府在2020-2021年期間提出的立法框架，雄心勃勃地計劃在社會、基礎設施和環境項目上開展自20世紀30年代大蕭條期間“羅斯福新政”以來最大的全國性公共投資。該計劃初始規模為3.5萬億美元，由于兩黨分歧較大，多次博弈后降至約2.2萬億美元，但依然受到參議員曼欽等反對。此后，經過持續數月的談判和局部調整，規模大幅縮水，在美國通脹高企之際修正為《通脹削減法案》乘勢推出。

　　當前，拜登政府民意支持率不斷下降，此時推出法案以爭取民眾對中期選舉的支持，顯得“刻意為之”。法案通過的過程也值得玩味。今年8月7日，參議院以51票對50票勉強通過該法案，民主黨人都投贊成票，共和黨人都投反對票，最后靠副總統哈里斯的一張贊成票才打破僵局。8月12日，眾議院以220票對207票通過該法案，依然是民主黨人投贊成票，共和黨人投反對票，這反映了美國的政治極化現象和“美式民主”下黨派政治之爭的低效。

　　李崢：法案著重關注了氣候變化和新能源產業領域，其中在能源安全和氣候變化領域計劃投資3690億美元。從這部法案的主要內容來看，法案雖然名為《通脹削減法案》，但其中并沒有很多能直接抑制美國高企通脹水平的短期有效做法，它的一個主要邏輯是通過促進美國能源轉型、降低美國在醫療領域的開支等方式，降低美國國內能源價格等，從中長期來控制通脹水平。

　　記者：法案能真正削減美國通脹？

　　王家強：正如投票過程如此勉強，側面反映出該法案的名不副實。實際上，美國高通脹有著復雜的成因：為應對疫情和刺激經濟實施了超寬松貨幣政策和大規模財政支出，帶來過度需求；疫情沖擊和貿易保護政策(如貿易戰和科技制裁)，擾亂了全球供應鏈，提升了生產和消費成本；烏克蘭危機推動全球糧食和能源價格飆升，通脹形勢進一步惡化；氣候變化背景下的綠色轉型約束，對于美國這樣的碳排放大國而言，產生較大的通脹壓力。

　　要解決通脹問題，離不開供求法則。一方面要大力提升制造能力，降低貿易壁壘，改善供給水平；另一方面要大力削減由美聯儲過度貨幣發行、居民過度負債消費、政府過度開支等帶來的超額需求。從具體內容看，《通脹削減法案》對于降低美國通脹而言可謂杯水車薪，某些方面甚至反其道而行之。

　　一是該法案會推升投資和消費需求。對能源和氣候領域的投資將造成需求推動的通脹壓力，而其主要聚焦于發展新能源和推動綠色生產，對總供給能力改善的前景有待觀察；延長醫保補貼和處方藥定價改革，對低收入和老年人群更加有利，而這類人群邊際消費傾向更高，可能加劇通脹。

　　二是對大企業增稅將損害長期供應。法案對年收入超過10億美元的企業設定15%的最低稅率，可多征稅2220億美元。大企業稅負加重，一定程度會限制投資和供應鏈改善；征稅還會影響長期創新投入和資本開支，抵消綠色投資對供給增長的積極影響。美國稅收基金會預計，法案將使美國長期產出減少約0.1%，損失約3萬個工作崗位。

　　三是財政赤字削減規模并不算大。2021財年美國財政赤字高達2.8萬億美元，而法案實施預計會降低財政赤字約3000億美元，且這將在未來10年實現，每年減少約300億美元赤字，抑制通脹作用非常有限。美國國會預算辦公室預計，未來十年財政赤字累計將達到14.5萬億美元，法案削減的赤字占比僅為2.1%。而且，法案是否能削減赤字仍存疑。美聯儲大幅高頻加息，很可能導致2023年美國經濟陷入衰退，使財政收入減少，赤字規模將再次走高。

　　歧視性條款違反世貿組織原則，美國為自身利益利用產業政策，扭曲全球新能源市場競爭

　　記者：如何看待《通脹削減法案》中的歧視性條款？其違反了世貿組織的哪些相關原則？

　　王家強：最惠國待遇原則是世貿組織最重要、最基本的原則之一，要求一個成員給予另一個成員方的貿易優惠和特許，必須自動給予所有其他成員；國民待遇原則是最惠國待遇原則的重要補充，即進口外國商品或服務，應與國內商品或服務處于平等待遇的原則。法案中關于氣候投資和支持新能源、新能源汽車發展中的“購買美國貨”規定，屬于歧視性條款，明顯違反了世貿組織有關最惠國待遇、國民待遇等原則。

　　《通脹削減法案》將新能源、新能源汽車領域的產品與服務優惠待遇，限于美國以及與美國簽署自由貿易協定的國家，是典型的排他與歧視行為，與多邊貿易框架下的原則相違背。例如，法案提出將向購買二手電動汽車的美國人提供4000美元稅收抵免，向購買新電動汽車者提供7500美元稅收抵免，但前提是汽車電池中至少有40%的金屬原料和礦物(例如鋰和鈷)要在美國或者與美國簽署自由貿易協定的國家開采、提煉。

　　目前，中國在應對氣候變化的許多領域已具有較強的競爭力，例如中國新能源電池產能已占據全球的半壁江山，全球動力電池裝機量前20企業里有15家是中國企業。2021年，中國鋰電池出口額為284億美元，其中美國是最重要的出口市場之一，出口額約為50億美元。法案顯然將中國生產的新能源電池、電動汽車等排除在供應鏈之外，針對意味非常明顯。對此，歐盟、中國、韓國等表示嚴重關切，是很自然而必須的態度。

　　李崢：與先前美國通過的《芯片與科學法案》類似，《通脹削減法案》也存在不少提倡“美國制造”的“護欄條款”，具體涵蓋兩個層面：第一層是針對特定國家的護欄，即美國政府所指定的特定國家及其礦物和產品不能享受補貼，這明顯是為中國產業鏈設定的歧視性待遇，削弱其成本優勢；第二層是針對所謂的“友邦國家”，美國可以用這個條款和盟國談判，如果這些國家接受了美國的相應要求，雙方在新能源領域達成貿易協定，也能享受美國相應的補貼和稅收減免。

　　全球產業鏈供應鏈的形成和發展，是市場規律和企業選擇共同作用的結果。無論是芯片產業還是新能源產業，都是高度全球化的。各國分工協作，共同推動技術持續快速進步，才有利于維護全球產業鏈供應鏈穩定。不公正的貿易壁壘、“護欄”，實際上是美國為了自身利益，利用產業政策擾亂國際市場和全球供應，讓全球新能源產業從一種比較自由開放的發展格局走向比較封閉、陣營化的發展格局。如果任由這一趨勢發展，將進一步扭曲全球新能源市場競爭。

　　法案推出時間遲、影響市場規模有限、政策紅利或被技術紅利沖淡，美國新能源產業難以兼顧“獨立”與“自主”

　　記者：有解讀認為，美國《通脹削減法案》表明美國新能源產業意圖實現“獨立自主”。如何看待法案的目標和后續效果？

　　李崢：近年來，美國愈發看重新能源的戰略地位，主要有兩個因素：一是傳統能源易受國際地緣政治影響，供應和價格波動巨大，近期能源價格飆升成為美國通脹加劇的重要因素。二是新能源技術趨于成熟，經濟效益更加明顯，尤其是新能源汽車、光伏技術進步速度加快。這使得美國不僅希望成為全球新能源技術的領先國，也希望從新能源產能中獲得豐厚收益。但是，美國試圖通過大規模投資和稅收結構性傾斜促進能源轉型，實現新能源產業的“獨立自主”，但仍面臨四個突出問題：

　　一是法案推出時間太晚，已錯過黃金窗口，政策激勵難以起到決定性效果；二是法案影響的市場規模有限，難以撼動全球新能源產業格局；三是法案所提供的政策紅利可能被技術紅利所沖淡。即便考慮到補貼因素，他國一些技術較為先進的新能源產品仍將在美國市場具有競爭力；四是法案追求的“獨立”和“自主”存在內在矛盾，難以兼顧?！蔼毩ⅰ敝饕槍Ξa能，較容易通過產業引進實現。而“自主”主要針對技術，需要長期積累和持續研發。法案從覆蓋時間段、激勵領域上更側重前者，即在短期內帶動美國新能源擴產。具有成熟技術、產業鏈和市場分布全球的外國企業將更容易從中受益，借此鞏固其技術領先地位。從長期看，美國能否在政策激勵期內塑造出技術優勢仍存較大疑問。

　　美國打著“削減通脹”的旗號，破壞公平競爭的貿易秩序，損害全球產業鏈供應鏈格局和經濟全球化進程

　　記者：如何看待《通脹削減法案》的外溢作用？將對全球新能源產業帶來什么影響？

　　王家強：《通脹削減法案》已經生效，很難因其他國家的反對而改變。未來相關國家可以通過世貿組織的多邊框架去提起爭議訴訟；還可在對等原則下，對國內企業的利益采取相應的保護措施，或對美國的做法采取報復舉措。全球新能源及相關產業無疑將迎來新的競爭角逐。

　　短期看，法案尚難撼動全球新能源產業格局。法案實施可能會刺激美國相關產業取得一定發展，導致美國對中國相關產品的進口需求放緩。但從市場看，2021年全球新能源轉型投資超過7500億美元，中國約占35%。美國短期尚難完全擺脫對中國市場的供應鏈，特別是新能源生產需要大量的關鍵礦物，如鈷、鎳、鋰等，中國在提煉這些礦物方面具有領先優勢；而且，美國的生產成本仍然很難追趕中國，新能源汽車市場規模仍然不大，短期內只會導致美國消費者選擇受限、消費成本增加和消費者剩余受損。

　　長遠看，以《通脹削減法案》為引子，各國將會更加關注新能源產業的安全和供應鏈的穩定，本土化、近岸化和圈子化發展的趨勢還將會進一步演變，對全球新能源產業布局帶來新的影響，市場競爭更趨激烈。只有成本領先、技術領先和市場領先的國家，才會在長遠的競爭中勝出。

　　中國要堅持既定的發展路徑和發展戰略，提升芯片、新能源等先進產業鏈自主可控能力，為產業鏈競爭奠定堅實基礎

　　記者：在芯片、新能源等重要領域，美國頻頻推出產業支持法案，在產業鏈供應鏈上做文章，以競爭之名行遏制之實。中國該如何積極應對、謀求發展？

　　李崢：拜登政府上臺以來，先后推動出臺了《基建法案》《芯片與科學法案》《通脹削減法案》。這三個法案在一定程度上都以中國為遏制打壓的主要對手。

　　面對這種情況，我們要堅持既定的發展路徑和發展戰略，將更多應對工作放在提升我國科技體系韌性、國際競爭力、國際吸引力等具體領域，尤其重視落實科技自立自強戰略。在下一代半導體、量子計算等具有顛覆性的領域，要做好預先布局和技術積淀，塑造未來國際競爭力。

　　我們要注重培育國際合作網絡。就新能源海外市場來說，美國的“護欄”在一定程度上也封閉了其本國新能源市場，但實際上，全球新能源市場增量仍非常大，這些增量市場是未來競爭的重點，我們要利用好先發優勢。

　　王家強：對于美國利用產業政策在芯片、清潔能源等重要領域與我博弈的態勢，我國要基于自身積累的市場競爭地位，在戰略和戰術上予以重視，采取措施積極應對。

　　做好關鍵產品的保供穩價，積極提升產業鏈競爭力和發展韌性。

　　進一步強化對硬科技和基礎研究的支持，扶持相關產業發展。針對基礎技術、關鍵裝備、“卡脖子”環節等領域“補短板”，提升芯片、新能源等先進產業鏈自主可控能力。加大對傳統產業的技術升級改造，提升傳統產業鏈的數字化、智能化和綠色化水平。

　　加快推動清潔能源領域發展，增強能源安全保障能力。隨著綠色經濟興起和全球地緣政治格局深刻重塑，能源問題已成為涉及產業安全和國家利益的全局性、戰略性問題。我國作為制造業大國和能源消費大國，應持續推動清潔能源領域發展，維護能源安全和產業鏈競爭力。加快清潔能源技術產業化，大力扶持清潔能源上下游產業鏈發展，打造全產業鏈優勢，提升清潔能源產業的國際競爭力。