受賄行賄如何一起查？
中國新聞周刊記者/周群峰
發(fā)于2021.9.20總第1013期《中國新聞周刊》
9月8日，中央紀委國家監(jiān)委與中央組織部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《關于進一步推進受賄行賄一起查的意見》(下稱《意見》)，對進一步推進“受賄行賄一起查”作出部署。
十九大報告明確指出“受賄行賄一起查”，十九屆中央紀委歷次全會也都對堅持受賄行賄一起查作出過部署，但對受賄者的查處力度高于行賄者的局面長期未有改觀。
中國紀檢監(jiān)察學院助理研究員羅星告訴《中國新聞周刊》，長期以來，出現(xiàn)“重查受賄者，輕查行賄者”的局面，有多方面原因：一方面，與刑事犯罪等相比，職務犯罪的隱蔽性比較強，往往沒有犯罪現(xiàn)場。行賄人被調查時，他們一般都說自己是被索賄，受賄者一般會說自己是被動受賄，雙方各執(zhí)一詞。在法律層面上，對行賄人的認定存在困難。如果沒有行賄人的配合，職務犯罪案件的查辦會有很大難度。其次，很多行賄人都是民營企業(yè)的經(jīng)營者，在當?shù)赜幸欢ㄓ绊懥Γ瑢Ξ數(shù)氐慕?jīng)濟指標和就業(yè)率貢獻大，辦案過程中既要查清民營企業(yè)相關涉案人的問題，又要盡可能避免對民營企業(yè)的生產經(jīng)營產生負面影響，在實踐中容易出現(xiàn)“兩難”局面。
斬不斷的“圍獵”利益鏈
早在1999年3月4日，最高法、最高檢就聯(lián)合頒布《關于在辦理受賄犯罪大案要案的同時要嚴肅查處嚴重行賄犯罪分子的通知》規(guī)定，要對行賄數(shù)額巨大、多次行賄或者向多人行賄的、向黨政干部和司法工作人員行賄的等七種行賄犯罪行為嚴肅懲處。
2015年11月1日起正式實施的《刑法修正案(九)》，嚴格了行賄犯罪從寬處罰的條件，明確行賄人只有在“犯罪較輕的，對偵破重大案件起關鍵作用的，或者有重大立功表現(xiàn)的”，才可減輕或者免除處罰。2017年10月18日發(fā)布的十九大報告中明確提出“堅持受賄行賄一起查，堅決防止黨內形成利益集團”。十九屆中央紀委四次、五次全會連續(xù)兩年提出“堅持受賄行賄一起查”，堅決斬斷“圍獵”和甘于被“圍獵”利益鏈。
盡管早有規(guī)定，但在實踐中，行賄者受到司法追究的比例過低。中國裁判文書網(wǎng)相關數(shù)據(jù)顯示，2018年至2019年間，全國法院公開的一審受賄案件裁判文書9233件，而同期公布的全國一審行賄案件僅3322件。
此次六部門《意見》指出，要清醒認識行賄人不擇手段“圍獵”黨員干部是當前腐敗增量仍有發(fā)生的重要原因。中國監(jiān)察學會常務理事、中國人民大學反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉告訴《中國新聞周刊》，當前腐敗增量仍有發(fā)生的一個動因就是行賄人的行賄動機并未有效遏制。十八大以來，歷次出臺的反腐敗政策，打擊的重點對象還是受賄的公職人員，隨著反腐力度的持續(xù)加大，越來越多的政商同盟、官商勾結變得更加隱蔽和巧妙，這種現(xiàn)象的背后，行賄人力圖通過提高腐敗的安全性，說服誘使受賄人是一個重要因素。
有些行賄者為了取悅公職人員，以“雅賄”等方式投其所好，可謂“精準行賄”。
2015年 2月28日上午，山東東營中院公開宣判安徽省原副省長倪發(fā)科受賄、巨額財產來源不明案。倪發(fā)科被判處有期徒刑十七年并處沒收個人財產一百萬元。倪發(fā)科有“玉石省長”之稱。一些老板投倪發(fā)科所好，其中安徽大昌礦業(yè)集團有限公司監(jiān)事會主席吉立昌最為典型。
中紀委官網(wǎng)發(fā)布的《倪發(fā)科違紀違法案件剖析》一文披露，倪發(fā)科看電視、看書，玉不離手；穿得多時，脖子上還要戴上一個玉石掛件；每到周末，把喜歡的玉石玉器鋪開，一件一件欣賞；每隔兩周，給精品玉石玉器逐一打蠟、上油；到外地出差，再忙也要擠時間到當?shù)氐挠衿魇袌龌蛏虉隹匆豢础?/p>
倪發(fā)科案的判決書顯示：2006年9月至2011年年底，倪發(fā)科曾先后11次收受安徽大昌礦業(yè)集團有限公司負責人吉立昌所送黃金制品、玉石、玉器等物品143件。2018年6月27日，中國裁判文書網(wǎng)一則刑事裁定書顯示，吉立昌被判處執(zhí)行有期徒刑五年，大昌礦業(yè)集團有限公司被判處罰金4600萬元。
毛昭暉稱，從查辦腐敗案件看，要拿下受賄人，主要以行賄人的口供作為突破口。長時間以來，以為把公權力控制住，就能解決腐敗問題。在這種意識下，為鼓勵行賄人主動投案，辦案機關往往采取同意減輕或免除他們的法律責任，甚至允許他們此前靠行賄等手段獲取的招投標項目等不正當利益予以保留。這一現(xiàn)象導致十八大后行賄人不收斂、不收手，甚至變本加厲。對行賄人而言，不敢行賄的震懾作用并未充分發(fā)揮。
湖南省華夏廉潔文化研究會會長王明高在接受《中國新聞周刊》采訪時也表示，在過去反腐敗的高壓態(tài)勢下，如果對行賄者查得過于嚴厲，他們就很難去檢舉腐敗官員，這也是紀委監(jiān)委辦案時左右為難的顧慮所在，也是造成長期以來“重查受賄者、輕查行賄者”局面的最大癥結。
南方一位市紀委負責人告訴《中國新聞周刊》，近來，在政法隊伍教育整頓過程中，辦案人員發(fā)現(xiàn)多起律師向法官行賄的情況，為了盡快突破案件，較少對行賄律師采取懲戒措施。“《意見》出臺后，應依法依規(guī)將行賄律師移送司法部門依法處理。”
“一起查并不等于同等處理”
行賄者中，民企老板占了很大比重。3月28日，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站報道稱，杭州近三年查處的行賄人中，企業(yè)人員或個體戶占比達88.4%，不少行賄人是民營企業(yè)法定代表人。
深圳市安遠投資集團有限公司老板陳族遠因敢于行賄而著稱。在2007年審理的云南省交通廳原副廳長胡星受賄案中，陳族遠行賄金額3200萬元，在涉案的12個單位和個人中排名第一，占胡星受賄總額的80%，《云南法制報》曾援引當?shù)孛耖g說法，戲稱其為“行賄狀元”。最終，胡星被判處無期徒刑，而陳族遠卻離奇全身而退。
8年后，他再次因敢于行賄進入公眾視野。在2015年審理的廣東省委原常委、廣州市委原書記萬慶良受賄案中，萬慶良被指控受賄1.1億余元，其中陳族遠以5000萬元行賄款，占到萬慶良受賄總額的近半壁江山。此外，他還曾向廣東省政府原副秘書長羅歐行賄人民幣90萬元、港幣100萬元。
2018年6月，陳族遠因犯單位行賄罪，一審獲刑4年。值得注意的是，陳族遠向萬慶良行賄的5000萬元，源于其遇到了“政治騙子”。在萬慶良2014年6月底被調查之前，陳族遠有半年時間去向不明。2018年6月28日，陳族遠案在廣州市中級人民法院二審開庭。庭審時，陳族遠稱，那段時間，他聽聞萬慶良被調查，為了幫助萬逃避組織調查，他頻繁前往北京與一個名為歐陽榮華的人會面，目的是與其商量如何通過行賄來“聯(lián)絡”中央領導。經(jīng)萬慶良同意，他向歐陽榮華支付了5000萬元。
萬慶良與陳族遠對其有“游說中央領導”并“幫己脫罪”的能力深信不疑，都沒有意識到這是歐陽榮華設下的騙局。2014年6月15日，陳族遠向中紀委交代，他找歐陽榮華幫萬慶良“擺平”組織調查的事。12天后，萬慶良被查。
南方某城市一位區(qū)紀委監(jiān)委宣教室工作人員，有長期的一線辦案經(jīng)驗。他告訴《中國新聞周刊》，長時間以來，紀檢監(jiān)察機關“重查受賄者，輕查行賄者”的主要原因在于，行賄人一般不是黨員或者監(jiān)察對象，適用黨紀法規(guī)有局限性。行賄人一般以企業(yè)老板居多，從反腐敗覆蓋的范圍來講，民營企業(yè)反腐與體制內反腐脫節(jié)，沒有形成互動銜接。極少數(shù)民營企業(yè)，通過行賄攫取資源，甚至潛意識里，必須通過行賄才能取得一定的社會經(jīng)濟建設參與空間。
國家監(jiān)察體制改革后，私企老板被納入監(jiān)察對象。2018年3月，《中華人民共和國監(jiān)察法》頒布施行。第二十二條明確規(guī)定，對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員，監(jiān)察機關可以對其采取留置措施。
《意見》明確了查處工作的重點：多次行賄、巨額行賄以及向多人行賄，特別是黨的十八大后不收斂不收手的；黨員和國家工作人員行賄的；在國家重要工作、重點工程、重大項目中行賄的；在組織人事、執(zhí)紀執(zhí)法司法、生態(tài)環(huán)保、財政金融、安全生產、食品藥品、幫扶救災、養(yǎng)老社保、教育醫(yī)療等領域行賄的；實施重大商業(yè)賄賂的行為。
上述中央紀委國家監(jiān)委案件監(jiān)督管理室負責人還強調，受賄行賄一起查并不等于同等處理，要統(tǒng)籌運用紀律、法律、行政、經(jīng)濟等手段，綜合施策，分類處理。紀檢監(jiān)察機關在對行賄人提出處理意見時，不僅要考慮行賄金額、次數(shù)、發(fā)生領域，還要考慮行賄人的主觀惡性、造成的危害后果、認錯悔過態(tài)度、退賠退繳等因素，精準提出處理意見。
懲處行賄人仍面臨多個難點
《意見》強調，要組織開展對行賄人作出市場準入、資質資格限制等問題進行研究，探索推行“行賄人黑名單”制度。
“行賄人黑名單”，最早發(fā)起于浙江寧波北侖區(qū)。《寧波日報》報道稱，2002年初，北侖區(qū)檢察院將1998年以來查處的90多名行賄人的相關資料收集、整理成冊，選擇情節(jié)惡劣的17人列入“行賄人黑名單”，推出了建筑行業(yè)行賄人資料庫，以此向有關單位提供以行賄記錄查詢?yōu)橹饕獌热莸摹罢\信咨詢服務”。按寧波市北侖區(qū)檢察院的規(guī)定，被列入“黑名單”的人包括：因行賄罪被法院判刑的；雖未被判刑，但行賄數(shù)額巨大，超過5萬的；檢察機關已掌握其行賄事實，但本人未主動交代或拒不承認的等。按寧波市北侖區(qū)檢察院的規(guī)定，被列入“黑名單”的人如果連續(xù)5年沒有行賄記錄，名字就會從“黑名單”上消失，結果不具強制性。
此外，湖南、陜西等省份也有類似“行賄人黑名單”制度。這一制度在相關實踐中面臨較大阻力。毛昭暉稱，寧波北侖那次改革由檢察院來推動，但是紀委、組織、法院等重要部門沒有參與，效果不理想。以往，很多行賄者為逃避“行賄人黑名單”的懲罰，往往采取“換馬甲”“偷梁換柱”等方式加以逃避。比如，有的老板將公司的法定代表人換成妻子或子女等特定關系人，自己躲在幕后，有的甚至將公司注銷，重新注冊新的公司。
上述紀委工作人員告訴《中國新聞周刊》，“換馬甲”有兩層含義：如果真正的行賄人“退居幕后”，內部層級多，查處起來非常困難，面上的人可能自己都不知道真正的操縱者是誰。其次，目前多個案例顯示，腐敗領域已經(jīng)滲透到金融領域，行賄人通過金融工具進行操縱變現(xiàn)，這種變相行賄手段具有非常強的隱蔽性，這對于目前普遍缺乏專業(yè)經(jīng)驗的紀檢監(jiān)察機關辦案人員來說，查處起來非常困難。
毛昭暉稱，這次中央六部門聯(lián)合發(fā)文，說明在試圖找到一個更有效的解決方案。會有利于統(tǒng)籌反腐敗力量和技術手段，尤其是數(shù)字化技術在反腐敗中被應用后，通過大數(shù)據(jù)分析可以找出人與人之間，企業(yè)與企業(yè)間的關聯(lián)性，有效打擊行賄者的“換馬甲”行為。
中國紀檢監(jiān)察學院助理研究員羅星告訴《中國新聞周刊》，查辦行賄類案件時，在操作和認知層面都還面臨一些難點。目前，懲處行賄行為的協(xié)作配合機制不完善，現(xiàn)在紀檢監(jiān)察機關主要是對黨員干部存在的問題進行查處，在對行賄人查處方面，與司法機關、行政機關的協(xié)調配合還需要加強。普通民眾甚至有些黨員干部對行賄的危害性認知不夠，很多人認為花錢送禮找人辦事沒什么錯，特別是對一些行賄未遂者更是認為沒錯。
有學者主張，面對行賄者，領導干部不能僅僅將其一趕了之。根據(jù)《刑法》規(guī)定：為謀取不正當利益，給予國家工作人員以財物的，犯行賄罪。因此，行賄人已經(jīng)帶著行賄物品見到了行賄對象，并明確表達了來意，已經(jīng)構成了行賄犯罪，這時，領導干部應該及時(向相關部門)反映(行賄者的行賄行為)。這樣的話，才能有效打擊行賄行為。
羅星還表示，目前，在查處行賄者方面，要想取得實效，仍面臨一些問題：部分行賄人用現(xiàn)金行賄，且是“一對一”形式，隱蔽性強，給取證帶來不小難度。還存在“一對多”或者“多對一”的情形，即一個案件出現(xiàn)“一個行賄人向多個受賄人行賄”或者“多個行賄人向一個受賄人行賄”的情形屢見不鮮，這使得辦案人員在核實證據(jù)時耗時長、過程復雜，取證難度大。
《中國新聞周刊》2021年第35期
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