縣域興衰關系著發展全局，推動縣域經濟高質量發展是時代賦予的使命。新一季“思客講堂·黨校公開課”推出《以“理”服人丨高質量發展“縣”在進行時》，八位黨校青年教師帶你解鎖中國縣域發展的“韌性密碼”。本期由中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部副教授蔡之兵，講述縣域經濟如何破解“縣域不經濟”。
演講全文：
大家好，我是中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部的蔡之兵。提到縣域經濟，大家耳熟能詳，但說起“縣域不經濟”，可能大家不一定都熟悉。所謂的“縣域不經濟”，指的是中國1800多個縣和縣級市，占據90%的國土面積、52%的人口規模，卻只貢獻了38%的經濟比重。這種空間規模、人口規模和經濟規模的不匹配現象，既說明了中國縣域經濟發展的“不經濟”，也啟示我們未來縮小區域發展差距的重點應立足于破解“縣域不經濟”難題。
我們首先看一下“縣域不經濟”難題的負面影響。眾所周知，在所有的形狀中，三角形是最穩定的結構。在中國區域城鄉發展格局中，也存在一個由大城市、縣城和農村構成的三角結構。但由于“縣域不經濟”難題的存在，位于“城尾鄉頭”的縣城沒有發揮承上啟下的作用，這不僅使得縣城沒有吸引足夠多的人口，直接影響了縣城輻射帶動鄉村的能力，還間接導致大城市的人口過度集聚，“城—縣—鄉”三角結構的穩定性也由此受到了巨大沖擊。
首先，對大城市的影響是讓人“想留留不下”。一般認為，當一個國家的城鎮化進程進入到后期，大城市吸引人口的速度就會開始下降。然而，當前中國的城鎮化率已經超過了65%，大城市卻仍在加速吸引人口。以24個萬億GDP城市為例，這24個城市2022年的人口之和占全國人口的比重高達23.1%，比2019年的20.9%的水平，又繼續增加了2.2個百分點。然而，同期常住人口和戶籍人口的城鎮化率差距卻從16.2%進一步拉大到18%，這說明很多流入大城市的人口，其實很難真正留在當地。這是因為縣城的人口吸引力不足，大量勞動力只能集體涌向大城市，而大城市過度集聚的結果就是生活成本的急速上漲，這直接導致很多人“想留留不下”。
其次，對縣城的影響是讓人“想回回不去”。相比于大城市，縣城在生活成本、生活習慣上具有顯著優勢，很多年輕人，實際上是愿意回到縣城安家定居的。根據“中國社會狀況綜合調查”的數據，在直轄市、省會城市、地級市、縣城、鄉鎮等五級城鎮中，農民工在縣城的購房意愿最高，占比高達（約）44%。不過，即便如此，由于“縣域不經濟”難題的存在，縣城所能夠提供的就業崗位和公共產品質量，難以滿足年輕人的需要，也使得很多人“想回回不去”。
最后，對鄉村振興的影響是讓縣城“想帶帶不動”。鄉村振興是千年大計，但中國有60多萬個行政村，260多萬個自然村，鄉村振興戰略的成功必然要求外部力量的支持。從數量匹配、距離遠近、產業互補的角度看，縣城無疑是輻射帶動鄉村振興的最佳載體，這也是為何習近平總書記在2023年1月31日中共中央政治局第二次集體學習時強調，要“全面推進鄉村振興，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”的根本原因。在這種背景下，倘若大量的縣城處于發展不經濟的狀態，這種輻射帶動作用就無從發揮。
那么，究竟什么因素導致了“縣域不經濟”難題？“縣域不經濟”并非短期現象，而是長期存在的難題，它的形成既受到國家戰略的全局影響，也與縣城自身發展條件密切相關。
首先是因為區位劣勢：遠水難解近渴。區位條件是影響區域發展質量的重要因素。自改革開放以來，東部地區就成為了全國經濟地理格局中的區位優勢地區。憑借著這種區位優勢和后天努力，東部地區目前已經成為全國縣域經濟最發達的地區。在2022年（全國）52個“千億縣”中，東部地區就獨占了42席，其中，江蘇省21個，浙江省9個，福建省6個，山東省5個，河北省1個。而中西部地區的“千億縣”僅有10個。可見，“縣域不經濟”難題與絕大多數縣域的區位劣勢具有直接關系。
其次是基礎弱勢：小馬難拉大車。導致“縣域不經濟”難題的原因有很多，除了區位劣勢以外，縣域自身比較薄弱的發展基礎也是重要成因。在中國1800多個縣和縣級市中，屬于原國家級貧困縣的就有832個，占比超過40%。同時，多數貧困縣也屬于革命老區縣、重點生態功能區縣和產糧大縣，肩負著維護生態安全和糧食安全的重任，保護和發展的矛盾較為突出。此外，從要素支撐看，中國單個縣的人口規模和空間規模，相比于人口動輒超過百萬和面積超過一萬平方公里的大中城市，毫無優勢可言。
最后是因為思維定勢：照貓難畫虎。雖然縣城也是城，但相比于大城市，縣城在地理區位、空間范圍、要素稟賦、產業結構上有其獨特屬性，與大城市并不完全一致，這就意味著縣城的發展理應獨辟蹊徑。然而，在過去的發展過程中，很多縣城陷入了思維定式，在發展模式上繼續模仿大城市的發展思路，即在發展目標上追求大城市化、在產業結構上追求“大而全”、在增長動力上高度依賴政府投資。顯然，這種思路不符合縣城的基本情況，不僅無法實現縣域經濟的高質量發展，還會因為過多的無效投資而陷入債務和經濟風險。
由于同時受到全局因素和自身問題的雙重影響，破解“縣域不經濟”難題，既要跳出縣域看縣域，在全國發展大局中找準“位子”，也要立足縣域看縣域，在激烈的市場競爭中找好“路子”。
在發展方向的選擇上，要堅持有所為是發展，有所不為也是發展。2018年4月，習近平總書記在長江沿岸考察調研時指出“有所為是發展，有所不為也是發展”。對縣城而言，同樣應該堅持分類發展的思路。有為和不為，都要根據國土空間規劃所明確的三類國土空間類型來選擇相應的發展方向。
位于城市化地區的縣城，應以經濟高質量發展為中心，加快轉變發展方式、優化產業結構、提高發展效益，進一步增強縣城吸引集聚人口的能力。
位于農產品主產區的縣城，應著力保障糧食安全。在此前提下，不斷通過延長農業產業鏈，做好做優做強農產品品牌建設，提高農業的產業附加值。
位于生態功能區的縣城，應把保護修復自然生態系統作為首要任務。在此前提下，可因地制宜地發展文化旅游、適量農牧業、民族特色產業等，加快探索更加科學的生態產品價值實現機制。
在發展路徑的探索上，要堅持一把鑰匙開一把鎖。在實踐中，“縣域不經濟”的表現有兩種：一種是投入難以得到足夠多的產出，第二種是產出難以得到足夠的收益。前者可稱之為“投入不經濟”，后者則可稱之為“產出不經濟”。在這種背景下，想要破解“縣域不經濟”難題，既要通過選擇適宜的發展路徑來避免“投入不經濟”，也要堅持科學的發展方法來避免“產出不經濟”，更要增強政府能力來突破發展的路徑依賴。
破解“投入不經濟”，要遵循比較優勢。當產業不符合比較優勢時，投入的資源越多，所造成的浪費可能就越多。因此，縣域發展必須遵循比較優勢原則，在進行大量深度調研后，再來選擇符合自身實際情況的產業。正如習近平總書記在談到城市發展時所指出，“靠幾業，靠什么業，都要一把鑰匙開一把鎖，根據具體情況去定，不能下單子”。以河南省蘭考縣為例，（蘭考縣）地處黃河故道，土地鹽堿度偏高，不適合種植糧食作物，農民收入水平很低，曾長期是全省最貧困的縣城之一。后來，科技人員經過調研發現，當地的堿性土壤和相對干旱的氣候確實不適合種植糧食作物，但卻非常適合種植蜜瓜。于是，蘭考以新疆哈密瓜為種源，成功培育出適合當地種植的玉蘭香等多個蜜瓜品種，時至今日，蘭考蜜瓜已經成為了中國地理標志性產品，蜜瓜產業的產值近6億元，成為了當地的支柱產業之一。可見，由于遵循了比較優勢的原則，蘭考縣成功地把發展劣勢轉變為發展優勢。
破解“產出不經濟”，要培育競爭優勢。縱覽全國各地的經濟強縣，可以很容易發現，這些縣都有一個或幾個產業在全國乃至全球市場占據競爭優勢，這種競爭優勢既來源于產品數量的規模優勢，也來源于產品質量的技術優勢。
一方面，經濟強縣的支柱產業都有絕對的規模優勢。如福建省的晉江市，被稱為“中國鞋都”，2022年鞋服產業的產值超過3000億元；遼寧省的興城市，年產泳裝1.7億件，約占全國市場份額的40%；湖南省的邵東市打火機行業產值近160億元，出口量約占全國的50%；貴州省的正安縣，是中國的“吉他之鄉”，年產吉他600余萬把，占全國市場份額的五分之一，銷售額超過60億元。
另一方面，經濟強縣的支柱產業都具有較強的技術優勢。除了規模優勢以外，這些經濟強縣同樣高度重視技術優勢。如晉江市的鞋服產業之所以能夠做到3000億元的龐大規模，技術創新發揮了巨大的支撐作用。晉江全市規模以上服裝企業均自行配套了產品研發機構，全市共有省級以上研發中心103家，國家級技術中心8家，數量均位居全國縣域前列。
破解路徑依賴性，要增強能力優勢。由于發展基礎相對薄弱，想要保障發展效果，縣城就必須形成相較于大城市更強的能力優勢。在招商引資的行動上，要更加主動；在響應企業的需求上，要更加及時；在政務服務的供給上，要更加高效。以（貴州）正安縣為例，吉他產業原本并不在該縣的產業規劃上，是正安縣在梳理本地在外人才數據庫時，發現有大量從事吉他制造的人才，多次主動上門招商引資，引導這些人才返鄉創業，并出臺了一系列政策扶持吉他產業的發展，才創造了“從無到有”的大山奇跡。
在發展目標的堅持上，要咬定青山不放松。首先原則上，要堅持一個都不能少。有觀點認為，大城市比縣城更有發展潛力和優勢，縣域衰退是區域經濟發展的必然現象。然而中國的發展制度并不會任由縣域經濟衰退，反而會在明確功能定位的前提下，始終堅持“一個都不能少”的原則。如在城鎮化進程中，國家已明確縣城是城鎮化的重要載體。在全國鐵路網絡布局中，國家也明確20萬人口以上的城市將實現鐵路覆蓋，50萬人口以上的城市將實現高鐵通達。
其次在行動上，要堅持一張藍圖干到底。習近平總書記曾指出，“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”。對縣城而言，要避免發展規劃的朝秦暮楚、頻繁變動，一旦確定了發展方向和主導產業，就必須圍繞主導產業的培育、壯大、創新來開展一切工作，堅持一張藍圖干到底，久久為功，直至取得最后的勝利。
最后在方法上，要堅持創新是第一動力。想要破解“縣域不經濟”難題，就必然要解決相應的一系列問題，如主導產業的選擇問題、城市的空間布局問題、政府治理的效率問題等。這里面有些問題，可以借鑒其他地區的經驗，但更多的問題，各縣只能依靠創新這個第一動力，推動自身由“投資驅動”向“創新驅動”轉變，充分發揮創新在高質量發展過程中的關鍵作用。
作為國家發展的基本單元，縣域興衰與國家命運深刻綁定在一起，縣域強則國家強，縣域富則國民富，縣域現代化則國家現代化。面對“縣域不經濟”難題的挑戰，我們必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，通過深入實施區域協調發展戰略來實現縣域經濟的高質量發展，不斷推動中國式現代化達到更高水平。