中新社北京6月5日電 題：中西基層治理有何差異？——專訪武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授呂德文
中新社記者 李雙南
面對(duì)新冠肺炎疫情的全球大流行，中國(guó)采取了全政府—全社會(huì)的疫情防控模式。事實(shí)上，這一防疫模式的選擇以中國(guó)的基層治理體系為基礎(chǔ)。
中西基層治理存在哪些差異？作為一個(gè)有著豐富治理經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家，中國(guó)的哪些歷史傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)前基層治理仍有借鑒意義？中國(guó)基層治理如何向“大道至簡(jiǎn)”的目標(biāo)努力？武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授呂德文近日接受中新社“東西問”獨(dú)家專訪，對(duì)此進(jìn)行解讀。
現(xiàn)將訪談實(shí)錄摘要如下：
中新社記者：您在著作中指出，中國(guó)是一個(gè)有豐富治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家，有悠久的鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)。哪些歷史傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)下的基層治理仍有啟發(fā)與借鑒意義？
呂德文：中國(guó)的基層治理，實(shí)際上是三種經(jīng)驗(yàn)的交匯。一是“大傳統(tǒng)”，即在中國(guó)悠久歷史傳統(tǒng)中形成的極為豐富的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)；二是“小傳統(tǒng)”，即新中國(guó)成立后自主探索的治國(guó)理政新經(jīng)驗(yàn)；三是西方現(xiàn)代社會(huì)的治理經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于當(dāng)下的基層治理而言，尤其要借鑒前兩個(gè)傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)。
首先，中國(guó)在歷史上是單一制和大一統(tǒng)國(guó)家，基層是國(guó)家治理體系的有機(jī)構(gòu)成部分。人們對(duì)中國(guó)古代“皇權(quán)不下縣”存在誤解，認(rèn)為歷史上的基層治理脫離皇權(quán)。事實(shí)上，這句話是指古代的官僚機(jī)構(gòu)比較簡(jiǎn)約，只在縣一級(jí)才有正式官員，但這并不意味著皇權(quán)不下縣。縣以下的治理依靠非正式工作人員，包括鄉(xiāng)里的胥吏、地方精英和傳統(tǒng)農(nóng)村行業(yè)協(xié)會(huì)(青苗會(huì)、水利會(huì))等。這些人員輔助地方治理，受地方官員節(jié)制，并不游離于國(guó)家治理體系之外，而恰恰是國(guó)家治理建構(gòu)的結(jié)果。
中國(guó)的簡(jiǎn)約主義的治理傳統(tǒng)，給現(xiàn)代基層治理留下豐厚遺產(chǎn)。如古代的鄉(xiāng)里制度，影響了現(xiàn)代的鄉(xiāng)村兩級(jí)治理層級(jí)結(jié)構(gòu)，再如傳統(tǒng)國(guó)家一直利用半正式行政方式解決基層治理問題。自上而下的行政和自下而上的自治相結(jié)合的“雙軌政治”，實(shí)則抓住了基層治理的精髓。
其次，新中國(guó)成立后，繼承了傳統(tǒng)中國(guó)簡(jiǎn)約治理的傳統(tǒng)，并創(chuàng)造出群眾路線，形成全新的現(xiàn)代治理經(jīng)驗(yàn)。其實(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立政權(quán)的嘗試自清末起就開始了，但真正獲得成功是在新中國(guó)成立后。新中國(guó)建立了現(xiàn)代政權(quán)，其體系遠(yuǎn)比傳統(tǒng)體系復(fù)雜、高效、完善，但行政成本并不高。
新中國(guó)的基層治理何以做到高效且低成本？答案正是群眾路線。群眾路線既是全新的治理理念與方法，又是對(duì)簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)的繼承，既是群眾工作方法，又要在行政體系內(nèi)實(shí)踐。因此，新中國(guó)實(shí)現(xiàn)了比傳統(tǒng)社會(huì)更高的動(dòng)員組織程度，通過發(fā)動(dòng)群眾，依靠農(nóng)村自身資源完成了現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)，如沿用至今的完善的水利體系，簡(jiǎn)易公路交通系統(tǒng)等，并推進(jìn)一系列鄉(xiāng)村公益事業(yè)，如掃盲運(yùn)動(dòng)、衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)等。
浙江省東陽(yáng)市湖溪鎮(zhèn)清潭村，村民把垃圾放入垃圾分類投放點(diǎn)的垃圾箱里。中新社發(fā) 包康軒 攝概而言之，簡(jiǎn)約、高效的兩個(gè)治理傳統(tǒng)，在當(dāng)代中國(guó)有深厚的合法性基礎(chǔ)，是經(jīng)過革命和建設(shè)檢驗(yàn)的治理經(jīng)驗(yàn)，可謂大道至簡(jiǎn)。作為學(xué)習(xí)型政黨，中共近些年提倡基層治理現(xiàn)代化，向西方學(xué)習(xí)各種現(xiàn)代治理經(jīng)驗(yàn)，如多元治理、去中心化治理、新公共管理運(yùn)動(dòng)、政府購(gòu)買服務(wù)等。不過據(jù)我觀察，近年基層治理真正有效的創(chuàng)新，仍是出自兩個(gè)傳統(tǒng)，而多數(shù)看似理念先進(jìn)的創(chuàng)新，幾乎都是失敗的。因此，基層治理要返璞歸真，接續(xù)傳統(tǒng)，向簡(jiǎn)潔高效治理的目標(biāo)努力。
中新社記者：中國(guó)與西方的基層治理有哪些差異？
呂德文：首先，中西社會(huì)最大的不同，在于中國(guó)是有組織的，而西方是個(gè)體化的。西方的政權(quán)體系不會(huì)到達(dá)最基層，典型例證是一般西方國(guó)家都沒有居委會(huì)。相比之下，中國(guó)的基層社會(huì)和基層治理體系合二為一，尤值一提的是中國(guó)共產(chǎn)黨作為細(xì)胞黨的性質(zhì)，與西方政黨形成區(qū)別。在中國(guó)，黨組織成為社會(huì)有效運(yùn)行的細(xì)胞，是社會(huì)的有機(jī)構(gòu)成部分，并不外在于社會(huì)。黨員和黨組織分布在社會(huì)每個(gè)角落，關(guān)鍵時(shí)刻號(hào)召黨員，社會(huì)就可以自我循環(huán)。面對(duì)新冠疫情，中國(guó)之所以采取全政府—全社會(huì)的疫情防控模式，是因?yàn)橹袊?guó)有條件做。事實(shí)上，傳染病防治的基本科學(xué)原則是把病毒隔離，這需要社會(huì)組織動(dòng)員能力。許多西方國(guó)家通過宵禁之類的法律命令試圖隔離病毒，卻缺乏有效的基層社會(huì)組織協(xié)調(diào)個(gè)體遵守防疫規(guī)定。
2021年12月，江蘇省南京市，市民在一處核酸檢測(cè)點(diǎn)進(jìn)行核酸檢測(cè)。中新社記者 泱波 攝其次，中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系具有互構(gòu)性，而西方國(guó)家對(duì)社會(huì)層面的治理是不干預(yù)的，國(guó)家直接對(duì)接個(gè)體，很難對(duì)接組織。中國(guó)的基層具有雙重內(nèi)涵，既包括基層社會(huì)治理，即社會(huì)的自我管理和自我服務(wù)，又包括基層政權(quán)治理，兩者相輔相成。相比之下，西方的基層治理更大意義上就是指社會(huì)治理，很難依靠自發(fā)秩序。
任何國(guó)家的治理都希望達(dá)到簡(jiǎn)潔高效，中西皆然，并且對(duì)治理的評(píng)價(jià)存在客觀標(biāo)準(zhǔn)，如績(jī)效好，必定是投入成本少但實(shí)效高，且民眾滿意。對(duì)中國(guó)而言，基層是國(guó)家與社會(huì)的交互點(diǎn)。借助基層組織，國(guó)家與社會(huì)實(shí)現(xiàn)了有效連接。
中新社記者：面對(duì)西方社會(huì)，中國(guó)應(yīng)如何表述自身的基層治理實(shí)踐？
呂德文：群眾路線是典型的民主實(shí)踐。“從群眾中來，到群眾中去”落到實(shí)踐中，指所有決策要征集群眾意見，形成共識(shí)，再在群眾中執(zhí)行，如此循環(huán)往復(fù)——這不僅僅是指民主選舉或民主決策，而是全過程民主。比如中國(guó)的社區(qū)居委會(huì)，看起來與行政體系關(guān)系密切，其性質(zhì)卻是群眾性自治組織。這意味著居委會(huì)要在符合群眾利益的情況下執(zhí)行政策，其工作不具備行政強(qiáng)制力，因此工作方法必須民主，對(duì)待群眾只能說服，不能壓服。
2021年12月，湖北省武漢市江漢區(qū)唐家墩街道八古墩社區(qū)居民委員會(huì)選舉大會(huì)舉行，居民在現(xiàn)場(chǎng)投票。中新社發(fā) 李長(zhǎng)林 攝此外，群眾路線是典型的逆向民主參與。每件事都要經(jīng)過民眾商討，形成民意共識(shí)，基層組織一般起動(dòng)議作用，且不能越俎代庖、包辦代替，否則基層治理的效果不好。而在西方民主制度中，發(fā)起動(dòng)議的可能是地方精英。動(dòng)議之后的政治過程，東西方差不多，都要形成共識(shí)、少數(shù)服從多數(shù)等。
因此，通過群眾路線的方法，形式民主與實(shí)質(zhì)民主可以合二為一。在某種意義上，要向西方社會(huì)講好中國(guó)的治理實(shí)踐，弄清楚自身的治理經(jīng)驗(yàn)可能比搞清楚別人的概念重要得多。群眾路線不僅僅是抽象的政治話語，還是一個(gè)具體的治理實(shí)踐，需要用社會(huì)科學(xué)的方法去分析。
中新社記者：中國(guó)在疫情防控的過程中，可以總結(jié)出哪些重要的基層治理經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)？
呂德文：疫情防控其實(shí)反映出基層的問題短板，我稱之為基層組織的體系性錯(cuò)位。簡(jiǎn)單而言，基層本是連接國(guó)家與社會(huì)的中介，是自上而下的行政系統(tǒng)和自下而上的群眾自治的交換空間。但基層組織如果錯(cuò)位成行政化組織，會(huì)無法起到組織動(dòng)員和聯(lián)系群眾的作用，并在常態(tài)與緊急狀態(tài)之間出現(xiàn)轉(zhuǎn)換不靈活，一旦工作任務(wù)切換到緊急狀態(tài)，許多問題隨之出現(xiàn)。
上海市虹口區(qū)涼城新村街道廣靈二路居委會(huì)社區(qū)下沉干部疫情期間為居民取藥。中新社記者 田雨昊 攝“基層穩(wěn)，天下安”。很多發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)代化過程總伴隨著政治和社會(huì)動(dòng)蕩，但中國(guó)是一個(gè)例外。中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程已接近完成，社會(huì)至今仍比較平穩(wěn)，原因在于中國(guó)基層保持穩(wěn)定。費(fèi)孝通先生指出，中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程是摸著農(nóng)村里有家可歸的石頭在渡工業(yè)現(xiàn)代化的河。新中國(guó)與大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家不同的是，經(jīng)過革命戰(zhàn)爭(zhēng)、土地改革和社會(huì)主義改造，社會(huì)被形塑出內(nèi)在組織能力，但在走向現(xiàn)代化的過程中還保留傳統(tǒng)社會(huì)的基本價(jià)值，如家庭本位文化、村社共同體等。因此，中國(guó)的基層治理有很好的基底，可以借助內(nèi)在組織力化解絕大多數(shù)問題。
當(dāng)前，基層社會(huì)處于巨大的變遷之中。在治理迭代的過程中，要警惕“折騰式治理”。同時(shí)，基層工作應(yīng)返璞歸真，回歸群眾路線。村委會(huì)和社區(qū)居委會(huì)等基層組織的主要工作不是坐在辦事大廳完成行政任務(wù)，而要在與群眾的接觸中，讓群眾成為治理主體。對(duì)基層的監(jiān)督，也不應(yīng)采用自上而下的行政邏輯，因?yàn)槿罕娋褪菍?duì)基層最好的監(jiān)督。(完)
受訪者簡(jiǎn)介：
呂德文。受訪者供圖呂德文，社會(huì)學(xué)博士，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，兼任武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員。長(zhǎng)期從事田野調(diào)查、城鄉(xiāng)社會(huì)觀察和基層治理研究，致力于以專業(yè)知識(shí)介入公共政策討論，擔(dān)任多家媒體專欄作家。新近出版《國(guó)家基石：基層社會(huì)治理圖景與鄉(xiāng)村振興》。