自然資源部印發《關于做好城鎮開發邊界管理的通知（試行）》（以下簡稱《通知》），要求堅決維護“三區三線”劃定成果的嚴肅性和權威性，推動城鎮開發邊界劃定成果精準落地實施，統籌做好規劃城鎮建設用地安排，嚴格規范城鎮開發邊界的全周期管理。

何為城鎮開發邊界，為何劃定、如何管好？《通知》將為相關工作帶來怎樣的變化？記者在相關部門和地區進行探訪。

劃定城鎮開發邊界，有助于防止城鎮無序蔓延、促進城鎮高質量發展

何為城鎮開發邊界？自然資源部國土空間規劃局副局長楊浚介紹，這是在國土空間規劃中劃定的，在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設、完善城鎮功能、提升空間品質的區域邊界，涉及城市、鎮和各類開發區等。

“三區三線”，是根據農業空間、生態空間、城鎮空間三個區域，分別對應劃定的耕地和永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界、生態保護紅線三條控制線。“城鎮開發邊界是‘三區三線’重要組成部分，是在國土空間規劃編制中同步開展的一項重要工作。”楊浚介紹，劃定城鎮開發邊界，設置擴展倍數、嚴控新增建設用地，可推動城鎮緊湊發展和節約集約用地，對落實生態文明建設要求、防止城鎮無序蔓延、促進城鎮高質量發展具有重要意義。

北京市是最早完成城鎮開發邊界劃定并形成管理制度的地區之一。按照“一年一體檢、五年一評估”的要求，北京將實施情況作為評價總體規劃實施工作的重要內容之一，定期跟蹤研判，使城鎮開發邊界成為北京城市總體規劃高水平實施推進高質量發展的重要抓手。

“我們加強規劃實施監督，建立區級城市體檢評估機制，確保一張藍圖繪到底。”北京市規劃和自然資源委員會朝陽分局局長馬紅杰說，朝陽區以規劃編制實施為抓手，落實城鎮開發邊界管控要求，引導成片開發等新增城市建設項目在邊界內進行布局和建設。

福建省廈門市人多地少，客觀要求積極優化城市空間布局。通過構建“一島一灣”城市空間結構，當地以高品質空間為產業發展奠定基礎，吸引大量人口定居。2022年，廈門以僅占全省1.4%的土地面積，承載了13%的常住人口，創造了全省15%的GDP和28%的地方財政收入。

《通知》借鑒多地經驗做法，廣泛聽取各地意見建議，守住底線、有序實施、留有彈性、上下貫通，為依法依規加強和規范城鎮開發邊界管理提供基本遵循。

改變規模驅動、粗放利用的空間開發模式，促進城鎮綠色發展

“《通知》旨在解決城鎮開發邊界從‘怎么劃’轉向‘怎么管’的問題。”楊浚介紹，根據“三區三線”劃定工作的統一部署，各省份統籌劃定城市、鎮以及各類開發區的城鎮開發邊界，倒逼各地節約集約利用資源，加大存量用地盤活力度，促進發展方式綠色轉型。

秦皇島市作為河北省3個沿海城市之一，堅持陸海統籌、以城定港、港產城融合，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經濟布局、城鄉統籌、城鎮發展階段和潛力，合理劃定城鎮開發邊界。

江蘇省南京市高淳區計劃對濱湖地區適度增加建設空間，但仍堅守生態優先，對涉及退圩還湖工程范圍的建設方案不予采納。

過去，不少地方存在城鄉建設用地使用較為粗放，城鎮生產、生活、生態空間布局結構與資源環境承載能力、人民群眾需求不匹配等問題。楊浚認為，在資源約束趨緊的背景下，各地必須改變規模驅動、粗放利用的空間開發模式，劃好城鎮開發邊界，促進城鎮綠色發展。

要做好發展與保護。楊浚介紹，保護包括耕地的保護、生態的保護，也包括歷史文化遺產的保護。城鎮開發邊界應避讓連片優質耕地和已有政策法規明確禁止或限制人為活動的國家公園、自然保護區、自然公園、生態公益林、飲用水水源保護區等。

要兼顧剛性與彈性。楊浚表示，城鎮開發邊界管理既要體現嚴肅性，守住黨中央明確的工作底線，又要給予地方一定的靈活性，提高城鎮開發邊界對經濟社會發展的動態適應和支撐保障作用，增強規劃解決實際問題的能力。

加強對城鎮開發邊界實施、監督、評估、考核、執法等的全周期管理

《通知》提出，各地要切實將“三區三線”劃定成果作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線；各省份按不超過2020年現狀城鎮建設用地總規模的1.3倍，控制城鎮開發邊界范圍，同時具有統籌指導市縣劃定城鎮開發邊界的自主權；各類城鎮建設所需要的用地均需納入全省（區、市）規劃城鎮建設用地規模和城鎮開發邊界擴展倍數統籌核算。

上海市已全面進入規劃建設的存量發展時代，在劃定、管理城鎮開發邊界過程中，落實“規劃建設用地負增長”，主動“瘦身塑形”，全市縮減超過40平方公里，低于擴展倍數1.3倍的管控要求。

浙江省杭州市智治空間，構建城鎮開發邊界內2210平方公里實景三維底圖，搭建規劃編制、耕地保護、土地利用、地災防治、不動產登記五大協同應用通道，開發統一地址庫、亞運在線等106個應用，為全市65個部門提供在線服務。

落實《通知》要求，科學劃定、妥善管好城鎮開發邊界，引導城鎮開發建設活動向內集中，促進城鎮集約集聚建設，提高土地節約集約利用水平，可防止超大城市“攤大餅”式無序蔓延。

“用好城鎮開發邊界是通過空間治理倒逼城市發展方式轉型的重點手段之一。”深圳市規劃和自然資源局總體規劃處處長嚴震宇介紹，立足高密度城市實際，深圳劃定城鎮開發邊界1130.7平方公里，系統考慮城市自然地理保護格局和支撐社會經濟持續發展的空間需求。

楊浚介紹，城鎮開發邊界內各類建設活動要依法依規實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式，下一步，自然資源部將指導各地結合城鎮開發邊界劃定成果推進城鎮開發邊界內的詳細規劃編制工作，同時加強對城鎮開發邊界實施、監督、評估、考核、執法等的全周期管理。

（張麗陽參與采寫）

《 人民日報 》（ 2024年01月04日 02 版）