一元復始

    新型征地方式必須符合三大原則：一是符合事先確定的公共利益目標；二是正當程序；三是充分補償。土地財政依賴于土地滾動開發，建立在維權基礎上的土地滾動開發，才是正道。

    新型城鎮化究竟“新”在何處？對于這一問題，答案可謂眾說紛紜。但是其要求是明確的：新型城鎮化必須“新”，不同于過去的城鎮化。至于“新”在什么地方，則需要從最新的中央文件里去解讀。而不同的人，會作出不同的解讀。比如從十八屆三中全會決定中，我們首先可以讀到“賦予農民更多財產權利”和“市場在資源配置中起決定性的作用”。從十八屆四中全會決定中，我們則首先可以讀到“法治”。

    這些關鍵決策信息均很重要。比如從“賦予農民更多財產權利”可以得到如下解讀：一是很多屬于農民的財產權利還沒有給農民；二是將還給農民更多的財產權利；三是現階段還不是把所有的財產權利還給農民。

    無論是中央公共財政，還是地方公共財政，都要求做到“以支定收”。這迥異于我們通常認為的“以收定支”。之所以要做到“以支定收”，道理其實很簡單。政府獲得財政收入本身并不是目的。需要根據政府事權規定，把財政收入花費到依法履行政府事權上來。而我國各級政府財政部門從1994年以來的一個不當做法就在于不斷汲取財政收入，把這種汲取當做一種理所當然。只強調納稅人義務，卻忽視納稅人權利。

    從地方公共財政體系的構建角度看，則要求新型土地財政的確立，以及舊型土地財政的退場。而新型土地財政意味著新型的征地方式，而新型的征地方式則意味著終結土地財政。政府除可以轉讓其手頭上的國有土地之外，應該終結其在土地市場上的市場主體角色。這時，政府主要是轉讓現有的國有土地，或者從其他經濟主體買賣和轉讓土地過程中獲得稅收收入。這種行為與政府在其他經濟領域的行為一模一樣。在這種情況下，其實就沒有了所謂的“土地財政”。

    新型征地方式必須符合三大原則：一是符合事先確定的公共利益目標；二是正當程序；三是充分補償。這里意味著政府不能以壟斷方式以低于市場公平價格的方式征收農民的土地。美國、英國和德國均這么去行事，既保護了每個人的產權，也并沒有阻擋其成為富國俱樂部。古人有語：“君子愛財，取之有道”。土地財政依賴于土地滾動開發，建立在維權基礎上的土地滾動開發，才是正道。

    仇和事件是提升地方基礎設施水平、改變城市形象與擴大地方財政能力的一個最有意思的案例。仇和從宿遷市的市委書記一路升遷到云南省委副書記，其所憑借的殺手锏就是其雷厲風行“為人民服務”的“仁慈性政府”做法。仇和的市政建設執政風格就是大干快上，大拆快拆。這種做派的表面物質成就是驚人的。若用“舊貌換新顏”來形容，絕不為過。但是這種“為人民服務”其實必然是只為大多數人服務，少數的利益是被犧牲的。比如拆遷戶的利益。仇和擔任昆明市委書記期間，要求一年內完成二環改擴建，是沒有時間和拆遷戶商量的。這種體制被稱為“碎片化的威權制”。其在做一些事情的效率可能比較高，但是在缺乏權力約束情況下，一旦造成危害，其程度也大。

    不過，對地方政府來說，當前建立在總體低補償征地方式基礎之上的土地財政誘惑是巨大的。根據財政部的統計，2014年全國土地出讓收入達到近4.3萬億元，全國土地出讓支出4.1萬億元，其中：土地出讓收入用于征地拆遷補償、土地出讓前期開發、補助被征地農民等成本性支出33952.37億元，土地出讓收益為8987.93億元。這些當年土地出讓收益實際用于城市建設、農業農村、保障性安居工程等非成本性支出7258.61億元。所有這些政府控制的支出環節本身，也是巨大的利益所在，更不用說土地滾動開發帶來的房地產增值、投資項目、新增稅費收入等等，均對地方財政和地方官員個人帶來好處。在這種情況下，若要終結土地財政，需要中央和地方政府作出巨大的決斷！

    □馮興元（中國社科院農村發展研究所研究員）