《城市的勝利》（Triumph of the City）一書的作者，哈佛大學經濟學家格萊澤（Edward Glaeser）指出，真正的城市，并不是鋼筋混凝土，實際上是一個彼此相關的人類群體。

　　由于工業化，人口開始在城市集聚，集聚產生交流和學習的機會，產生社會分工，新知識和新產業，人際交往成本下降了，生產成本下降了，生產效率提高了，大型公共服務（如地鐵、污水處理、疾病治療等）的成本被分攤，反過來又吸引人口在城市繼續集聚。

　　人口集聚會讓城市邊界不斷向外擴張，表現在城市建成區面積不斷增加，甚至產生城市群。但是，集聚也會產生擁堵、空氣污染、高房價、疾病傳播等所謂“城市病”。于是，當城市擴張的負面效應抵消了正面效應，城市邊界就會停止擴張，甚至收縮（例如美國80年代的“逆城市化”），而美國有些高科技企業（如英特爾）生產經營所需要的土地空間其實很少，所以，可以落戶在非常袖珍的城市。

　　城市邊界的動態變化，是一個市場自發調節的過程，它不僅受地形地貌、生態環境等自然因素的影響，也受到外來人口對于城市溢價效益的評價，有的城市即便想吸引人口流入，可能也是一廂情愿，外來人口會用腳投票遠離這些城市，例如美國的底特律、我國的東北（每年流失人口200萬），這種情況并非主政者通過規劃可以解決的，也不是主觀上可以控制的。

　　但是，我國通過劃定邊界的方式控制城市范圍，其影響值得關注。國土資源部土地勘測規劃院近日透露，北京、上海等14個城市的開發邊界劃定工作將于今年完成，而其他600多個城市以后也會劃定開發邊界。除了大城市劃定不可突破的剛性或最大邊界外，成長型的城市要劃定動態邊界，即預測城市邊界及未來每年擴張的邊界。

　　根據土地勘測規劃院院長助理張曉玲介紹，盡管很難預測城市邊界應該在哪里，但為了避免城市無序和“攤大餅”擴張，必須要做這件事情。過去，城市擴張除了工業化、城市化的影響外，更多的是主政者實現城市發展藍圖、實現領導人經濟政績的工具，通過城市擴張（新區、開發區或CBD等）不斷推動地價上漲，并通過增加土地來建設工業園區和城市地標項目。

　　但是，這種通過主觀意愿推動的擴張已經脫離了人口集聚、產業集聚自然帶來的生產和生活空間需求，造成城市無序擴張。它的一個直接結果就是，土地城市化快于人口城市化，2000年~2010年間，全國城鎮建成區面積擴張幅度達到64.45%，遠高于同期城鎮人口45.9%的增長幅度；另一個結果就是單位空間創造的產值低，我國工業園區地均產值僅為發達國家的1/3，甚至比東亞鄰國也要低；最后就是地方政府無謂的財政支出，讓城市背上了沉重的債務負擔，建成區擴張太快，交通、市政設施、地下管網也同步擴張，但人口和產業集聚不足，無法分攤基建成本，地方政府債務沉重。

　　過去，由于城市化快速推進，招商引資、園區和基建項目上馬較多，為提高效率，國土部門基本上批準了城市建設區擴張的土地利用，但事實上這些已建成區的土地并未得到充分的利用，存在大量浪費的情況。未來，城市化中速增長，城市產業升級提速，生產和生活對于空間要求沒那么多了，再加上約束財政支出、治理城市污染，這些都限制了城市繼續野蠻擴張。但是，去年以來，隨著國家穩定房地產（減緩對經濟的沖擊）、促進基建投資（發揮投資關鍵作用），地方政府又有開始了一輪城市無序擴張的苗頭，這可能會造成樓市泡沫、債務負擔等問題變得更加難以解決。正是出于對這種風險的防范，政府部門不得不通過劃定城市邊界的方式，倒逼城市政府割斷對于土地城市化的依賴。這一政策盡管效率可能并不高，有違市場化原則，但中短期內不得不做。事實上，發達國家人口密度、地均產值都比我們大，但城市整潔、交通有序，道路沒有我們寬、城市沒有我們大，看來中國的城市存量空間利用潛力很大，用行政力量限制城市空間無序擴張在特殊的環境下確實有必要。

　　（作者單位：深圳市房地產研究中心）